新型城镇化加速推进 多元化融资破解县城资金难题

本报记者 杜丽娟 北京报道

新型城镇化以人为核心推进的新型县城背景下，其规划进程也开始从中小城市向县城下沉。城镇作为首个国家层面支持以县城为重要载体的化加城镇化建设文件，《关于推进以县城为重要载体的速推城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）发布后，得到了市场广泛关注。进多

从城镇化进度看，元化《意见》的融资发布，释放出要加快推进县城城镇化建设的破解信号。结合“4·29”中央政治局会议关于全面加强基础设施建设的资金要求，县城基建投资成为城镇化进程中一个关键因素。难题

这表明，新型县城推进县城基础设施建设需要以完善投融资机制为重要抓手，城镇由财政单一投入的化加传统融资模式向多元化融资模式转变。

城镇化新探索

“高质量发展阶段，速推提高县城城镇化水平，进多是提升城镇化率需要探索的新发展模式。”北京大岳咨询有限公司董事长金永祥说。

自2013年中央召开城镇化工作会议后，促进大中小城市和小城镇合理分工、协同发展成为城镇化一项重要任务。随着2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的实施，加快发展中小城市成为优化城镇规模结构的一个主攻方向。

在推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合的要求下，2020年5月，国家发改委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，支持县城提升综合承载能力和治理能力。

为做好新一轮国家新型城镇化规划编制工作，国家发改委规划司曾于去年着手准备《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》。

中证鹏元研发部研究员吴进辉表示，近年来，国家发改委会同有关部门逐年印发实施新型城镇化建设年度重点任务，这些工作对推进县城发展，促进新型城镇化建设具有重要意义。“受此影响，预计国家新型城镇化规划文件也将很快出台。”吴进辉分析。

相关数据显示，截至2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。

国家发改委相关人士介绍，县城是我国城镇体系的重要一环，在城镇化进程中，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍。“而推进县城建设，不仅有利于引导农业转移人口就近城镇化，也可以完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。”该人士解释。

为此，国家发改委会同6家开发性、政策性和商业性金融机构联合印发《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》，以更好发挥资本市场作用，形成县城补短板强弱项系列政策性文件。

中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师王凯在中国城市百人论坛2022春季论坛上透露，目前《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》已通过。“以县域为基本单元推进城乡融合发展，坚持以工补农、以城带乡，推进城乡要素双向自由流动和公共资源合理配置是新一轮规划的亮点。”

相关数据显示，到2035年、2050年，中国的城镇化率将达到75%~80%，这意味着，未来将有1.5亿~2亿人左右的新增城镇人口。在跨省区的人口流动趋缓、返乡农民工回流的驱使下，推进以县城为重要载体的城镇化建设显得尤为重要。

拓展多元化融资

“《意见》绘制了县域发展新蓝图，这有利于推动新型城镇化和乡村振兴战略的落地，不过从县城建设现状看，资金问题仍是县城城镇化面临的一个难题。”金永祥说。

结合中国县城发展现状，县城基础设施建设项目主要以公益性项目为主、准公益性和经营性项目为辅，资金需求量大但收益相对偏低，在地方金融资源相对欠缺的情况下，县城城镇化建设基本依赖政府财政单一投入。

不可否认，城镇化推进早期，房地产是解决城市建设资金的重要来源，但随着经济的高质量发展，保持经济增速和控制政府隐性债务变得同等重要。

在此背景下，“十四五”规划强调加快新型城镇化建设之际，推进县城基础设施建设需以完善投融资机制为重要抓手，由财政单一投入的传统融资模式向多元化融资模式转变。

中诚信国际研究院研究员袁海霞认为，当前县级政府是地方项目建设的主体之一，但其自身财力较弱，在新型城镇化不断推进的背景下，公益性项目资金缺口逐步加大。“在区县财政紧平衡背景下，加大专项债支持将有助于缓解县级财政资金压力，为城镇化建设提供重要资金来源。”袁海霞说。

上述《意见》也提出，对公益性项目，要加强地方财政资金投入，其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持。

根据中诚信国际的统计，近年来专项债投入逐步下沉，2021年县级项目占比较2020年提高约5.5个百分点至62.5%。从投向看，县级专项债项目主要集中在市政设施领域，2021年该领域专项债占比超六成，以棚改、旧改、市政交通基础设施建设为主。

值得注意的是，伴随《意见》相关举措的落实，后续专项债额度也会进一步向符合条件的区县倾斜，以持续完善县城市政设施体系，这将有利于精准补齐县城高质量发展的短板及弱项。

此外，《意见》还明确，县城“补短板强弱项”领域要吸引更多社会资本投入，努力实现政府和社会资本的共赢。

在金永祥看来，推进县城城镇化过程中，在区县可支配财力能承受的情况下可以引入PPP（政府和社会资本合作模式）模式，并以PPP模式进行融资和运作管理，分年度规划符合条件的项目，以逐步扩大社会资本方在县城城镇化建设中的作用。

根据财政部的规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%，若地方政府未能对区县财政承受能力进行把控，则有可能产生“资不抵债”的情况，同时对社会资本方来说，一旦出现这种情况，对其未来现金流及经营也会产生影响。

“基于这种因素考虑，政府和社会资本方需要对PPP项目进行全生命周期管理，要严选符合条件的社会资本方参与建设，避免隐性债务传导。”金永祥说。

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